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Droit et politique togolais

La procédure de révision de la Constitution togolaise

9 Mai 2019 , Rédigé par Zeus Dodji Akpatcha Publié dans #Droit constitutionnel

La Constitution togolaise du 14 octobre 1992 est formellement une Constitution rigide. Elle n’a été modifiée qu’à six reprises depuis son adoption, mais son contenu a été fondamentalement chamboulé surtout avec la « toilettage » du 31 décembre 2002. Au total, cinquante (50) articles sur les cent cinquante-neuf (159) que compte cette Constitution ont fait l’objet d’une révision, soit près du tiers des dispositions, dont quarante-sept (47) par la seule révision du 31 décembre 2002.

La question de la procédure de révision constitutionnelle est réglée par l’article 144 de la Constitution. Cet article définit à la fois le pouvoir d’initiative de la révision, les conditions d’adoption de la révision et les limites au pouvoir de révision.

 

I. L'initiative de la révision : Une initiative partagée

 

L’article 144 al.1er de la Constitution dispose que « l’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République et à un cinquième (1/5) au moins des députés composant l’Assemblée nationale ». Il en résulte qu’il s’agit d’une initiative partagée entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif dans une logique d’équilibre des pouvoirs. Toutefois, on peut s’interroger sur l’éviction du Premier ministre dans la procédure de révision. Cette éviction est l’œuvre de la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 opérée dans un esprit de présidentialisation de l’Exécutif et des institutions. La version originale de l’article 144 al.1er disposait que l’initiative du Président de la République doit résulter d’une proposition du Premier ministre, ce qui était plus conforme à l'esprit de la quatrième République qui instituait un régime semi-présidentiel. La révision du 31 décembre 2002 a privé le Premier ministre de bon nombre de prérogatives dont celle de l’initiative constitutionnelle.

S'agissant de l’initiative parlementaire, elle révèle dans un premier temps la rigidité de la procédure de révision constitutionnelle. Elle se révèle à travers la rationalisation excessive de l’initiative parlementaire. En effet, en exigeant que l’initiative provienne d’un cinquième des députés, soit dix-sept (17) députés au moins jusqu’en 2013 et dix-neuf (19) députés aujourd’hui, le constituant togolais a entendu se prémunir contre les propositions de révision récurrentes ou fantaisistes de députés minoritaires zélés. Or, en France, aucun seuil n’est défini pour l’initiative parlementaire de la révision constitutionnelle. Cette initiative peut provenir de chaque député. Il en est de même à l’article 103 al.1er de la Constitution sénégalaise, à l’article 177 al.1er de la Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016 et à l’article 118 al. 1er de la Constitution malienne de 1992. Si l’objectif poursuivi par le constituant togolais en exigeant un seuil est compréhensible, il aurait pu, dans un esprit plus démocratique, calquer ce seuil sur celui requis pour constituer les groupes parlementaires, soit un vint cinquième (25) des membres composant l’Assemblée nationale, tel qu’il résulte de l’article 26 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

Pour trouver une concordance avec la Constitution togolaise dans les États d’Afrique noire francophone, il faut se reporter à l’article 36 al.1er de la Constitution camerounaise qui dispose que « l’initiative de la révision émanant des députés doit être signée par un tiers au moins des membres composant l’Assemblée nationale ». Si la Constitution camerounaise rejoint la Constitution togolaise quant à la forme à propos de la fixation d’un seuil de parlementaires requis pour prendre l’initiative d’une révision constitutionnelle, elle s’en éloigne par rapport à la rigidité de ce seuil. En effet, le seuil d’un tiers des députés prévu par la Constitution camerounaise paraît plus excessif que celui d’un cinquième prévu par le constituant togolais. L’article 161 de la Constitution burkinabé va encore plus loin en prévoyant une initiative révisionnelle appartenant « aux membres du Parlement à la majorité de chacune des chambres ».

Si l’on peut réfuter la thèse de la volonté de verrouillage de l’initiative parlementaire de la révision constitutionnelle par le fait que la quasi-totalité des révisions constitutionnelles opérées jusqu’alors sont d’origine parlementaire, il ne faut pas non plus occulter le fait que l’essentiel de ces révisions ont été opérées à des périodes où l’Assemblée nationale était monocolore, composé exclusivement des représentants du parti au pouvoir et de leurs alliés, notamment sous les deuxième et troisième législature très controversées.

Enfin, on peut regretter que le constituant togolais n’ait pas prévu d’initiative populaire de la révision. Il ne s’agit pas non plus d’une procédure fréquente dans les Constitutions africaines francophones, puisque seule la Constitution burkinabé l’a prévu en son article 161 en disposant que l’initiative appartient « au peuple lorsqu’une fraction d’au moins trente mille personnes ayant le droit de vote, introduit devant l’Assemblée nationale une pétition constituant une proposition rédigée et signée ».

 

 

II. L'adoption de la Constitution: Une prérogative parlementaire et/ou référendaire

 

Une fois l’initiative de la révision prise, il convient de l’adopter ou de la rejeter. Cette prérogative appartient concurremment à l’Assemblée nationale et au peuple.

 

A. L’adoption de la révision Constitutionnelle par l’Assemblée nationale

L’article 144 al.2 de la Constitution dispose que « Le projet ou la proposition de révision est considéré comme adopté s'il est voté à la majorité des quatre cinquièmes des députés composant l'Assemblée nationale ». Cette disposition exige ainsi une majorité très qualifiée pour l’adoption de la révision constitutionnelle, soit le vote favorable de soixante-treize (73) députés sur quatre-vingt-onze (91). L’exigence de cette majorité ultra-qualifiée combinée au seuil excessif de députés requis pour prendre l’initiative d’une révision constitutionnelle est un marqueur indéniable de rigidité de la procédure de révision constitutionnelle au Togo. Hormis sous les deuxième et troisième législatures où le parti présidentiel et ses alliés, suite au boycott des élections législatives par les partis de l’opposition, étaient seuls représentés à l’Assemblée nationale, aucune législature n’a dégagé une telle majorité au profit d’un seul parti. Il n’est donc pas étonnant de remarquer que cinq des six révisions opérées eussent été adoptés sous ces deux législatures.

A titre de comparaison, l’article 89 al.3 de la Constitution française prévoit un vote des trois cinquième (3/5) du Parlement réuni en Congrès. En Afrique noire francophone, l’article 103 al.5 de la Constitution sénégalaise de 2001 reprend les termes de l’article 89 al.3 de la Constitution française alors que l’article 155 de la Constitution béninoise de 1991 va dans le même sens que le constituant togolais en exigeant un vote aux quatre cinquième. Quant à l’article 36 al.2 de la Constitution camerounaise, elle  se montre très souple en requérant un vote à la majorité des députés composant l’Assemblée nationale. Comme on le voit, il n’existe pas principe commun en ce sens et chaque Etat se distingue par le seuil qu’il prévoit.

 

Si l’on peut considérer l’exigence des quatre cinquièmes comme une tentative de verrouillage de la procédure de révision constitutionnelle, la Constitution y a prévu une alternative démocratique : Il s’agit du recours au référendum.

 

B. Le référendum comme alternative à la procédure parlementaire

Cette alternative est prévue par l’article 144 al.3 qui dispose qu’ « à défaut de cette majorité, le projet ou la proposition de révision adoptée à la majorité des deux tiers des députés composant l'Assemblée nationale est soumis au référendum ». Il s’agit ici d’une double adoption de la révision constitutionnelle. En effet, s’il est vrai que c’est le peuple qui se prononce en dernier ressort, l’intervention du peuple nécessite avant tout le vote des deux tiers députés, soit de trente-et-un (61) députés sur quatre-vingt-onze (91). Le référendum prévu à l'article 144 al.3 est donc à la fois une alternative à l'échec de la procédure parlementaire et  une procédure complémentaire à la réussite partielle de la procédure parlementaire.

 

           

  C. Le référendum d'initiative présidentielle

L’article 144 al.4 attribue une prérogative primordiale au président de la République en matière de révision constitutionnelle. En effet, il prévoir que « le président de la République peut soumettre au référendum tout projet de loi constitutionnelle ». Il s’agit ici d’un référendum d’initiative présidentielle en dehors de la procédure parlementaire de révision constitutionnelle. Cette procédure ne concerne que les projets de révision et ne s’applique donc pas aux propositions de révision émanant des parlementaires.

Il en résulte que lorsqu’il est à l’initiative d’une révision constitutionnelle, le président de la République dispose du choix de la procédure d’adoption. Il peut ainsi le soumettre, s’il le souhaite, à l’adoption du Parlement ou le soumettre directement au peuple par référendum. Par contre, les propositions de révision sont obligatoirement soumises à l’adoption des députés, avant d’être éventuellement soumis au référendum à défaut de recueillir la majorité qualifiée des quatre cinquième et à condition d’avoir obtenu le vote favorable des deux tiers des députés.

Cette prérogative présidentielle se justifie par la volonté d’établir un lien direct entre le président de la République, élu au suffrage universel direct, et le peuple. Elle lui permet également de s’affranchir des vicissitudes parlementaires et d’éviter les blocages éventuels. Ainsi, lorsque le président décide d’opérer une réforme constitutionnelle, il peut opérer un choix politique en tenant compte de la conjoncture politique.

 

III. Les limites au pouvoir de révision

 

Le pouvoir de révision constitutionnel n’est pas absolu. Si le pouvoir constituant dérivé est en principe souverain, il peut être néanmoins soumis à des limites temporelles ou matérielles par le pouvoir constituant originaire, afin d’éviter les abus. Au Togo, ce sont les al.5 et 6 de l’article 144 de la Constitution qui prévoit ces limites.

 

A. Les limites temporelles

Elles sont prévues par l’al.5 qui précise qu’ « aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie en période d'intérim ou de vacance ou lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire ». On distingue alors deux périodes dans lesquelles le pouvoir constituant s’en trouve limité.

Premièrement, il ne peut pas y avoir de révision constitutionnelle en période d’intérim ou de vacance du président de la République. C’est l’article 65 de la Constitution qui règle les questions de vacance et d’intérim du président de la République. Il dispose qu’ « en cas de vacance de la présidence de la République par décès, démission ou empêchement définitif, la fonction présidentielle est exercée provisoirement par le président de l'Assemblée nationale ». La durée de l’intérim est de soixante jours, conformément à l’article 65 al.3, aux termes desquels il est procédé à l’élection d’un nouveau président. La période concernée par l’interdiction de révision constitutionnelle couvre donc toute la période s’écoulant entre la constatation de la vacance par la Cour constitutionnelle et l’élection du nouveau président. Cette limite se justifie par le fait que la période de vacance et d’intérim est une période politiquement très sensible ou même une période exceptionnelle. De plus, le caractère provisoire de l’exercice des pouvoirs présidentiels par le président de l’Assemblée et le déficit de légitimité de ce dernier par rapport au président, constituent un obstacle politique à la mise en œuvre d’une procédure de révision constitutionnelle. Il s’agit d’éviter les révisions de pure opportunité.

Deuxièmement, il ne peut y avoir de révision constitutionnelle lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire. Cette limite concerne essentiellement les périodes de guerre.

Le tour de passe-passe constitutionnel opéré par les députés de la troisième législature de la IVe République lors du décès du président Eyadema le 5 février nous conduit à relativiser l'efficacité de ces limites. En effet, malgré ces limites, les députés ont, en violation de l'article 144 al.5, procédé à la révision du même article et de l'article 65 relatif à l'intérim du Président le 6 février 2005. En effet, dans un premier temps, la première partie de l'article 144 al.5 a été supprimée et l'article reformulé de la façon suivante: "aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire". L'intérêt de cette modification était purement politique et opportuniste puisqu'il s'agissait juste de légitimer la réécriture de l'article 65 afin de permettre au président intérimaire, Faure Gnassingbé, intronisé dans des conditions rocambolesques, d'aller au bout du mandat entamé par son prédécesseur. Face au tolet suscité par ce qui a été qualifié d'un "coup d'Etat constitutionnel", et suite à la pression exercée par les acteurs politiques nationaux et la Communauté internationale, les mêmes députés se  sont retrouvés le 24 février 2005 pour restituer la version originale de l'article 114 al.5 et de l'article 65.

 

B. Les limites matérielles

Il s’agit des limites tenant au contenu même de la Constitution. L’al.6 de l’article 144 dispose en effet que « la forme républicaine et la laïcité de l'État ne peuvent faire l'objet d'une révision ». La forme républicaine de l’Etat et la laïcité sont prévues par l’article 1er de la Constitution. Il en résulte donc que l’article 1er de la Constitution ne peut faire l’objet de révision sur ces aspects. On peut donc considérer qu’aucune révision constitutionnelle ne peut instaurer la royauté ou instaurer une religion d’État.

 

 

Titre XIII.
De la révision.

Article 144.

L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République et à un cinquième au moins des députés composant l'Assemblée nationale.

Le projet ou la proposition de révision est considéré comme adopté s'il est voté à la majorité des quatre cinquièmes des députés composant l'Assemblée nationale.

A défaut de cette majorité, le projet ou la proposition de révision adoptée à la majorité des deux tiers des députés composant l'Assemblée nationale est soumis au référendum.

Le président de la République peut soumettre au référendum tout projet de loi constitutionnelle.

Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie en période d'intérim ou de vacance ou lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire.

La forme républicaine et la laïcité de l'État ne peuvent faire l'objet d'une révision.
[Modifié par la loi n° 2002-029 du 31 décembre 2002.]


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