Overblog
Editer l'article Suivre ce blog Administration + Créer mon blog
Droit et politique togolais

EXIT LES DELEGATIONS SPECIALES : LA FIN DE DEUX DECENNIES D’ANOMALIE INSTITUTIONNELLE AU TOGO

18 Octobre 2019 , Rédigé par Zeus Dodji AKPATCHA Publié dans #Droit des collectivités territoriales, #Droit électoral

Lentement mais inexorablement, le processus de décentralisation est entrain de se concrétiser au Togo. L’année 2019 aura posé les jalons de l’Acte I de la décentralisation au Togo avec le processus électoral destiné à doter les communes d’organes élus conformément à l’article 141 al.3 de la Constitution togolaise. Les élections municipales du 30 juin 2019 ont balisé la voie à la démocratisation des organes municipaux, premier acte d’un processus qui s’est conclu par l’arrêté du 7 octobre 2019 du Ministre de l’administration territoriale, de la décentralisation et des collectivités locales, portant proclamation de l’élection des maires[1].

Ces élections et la prise de fonction des maires ont permis de mettre fin à deux décennies d’anomalie institutionnelle à la tête des communes togolaises : les délégations spéciales. Exceptionnellement prévu par la loi pour diriger les communes dans l’attente des élections, les délégations spéciales sont progressivement devenues la règle. Cette pratique antidémocratique, dont la résurgence n’est pas à écarter, doit retrouver son statut d’exception.

 

  1. L’exception devenue la règle

 

En droit des collectivités territoriales, une délégation spéciale est « une administration provisoire gérant les affaires de la commune lorsque les pouvoirs de décision ne peuvent plus fonctionner [2]». Il s’agit d’une exception au principe de la libre administration des collectivités territoriales qui fait de l’élection, le mode exclusif de désignation des membres des organes délibérants des collectivités territoriales (art. 141 al. 4 de la Constitution togolaise de 1992, art. 72 al.3 de la Constitution française de 1958). Eu égard à son caractère exceptionnel, la délégation spéciale est régie par des règles particulières afin de limiter au maximum les atteintes portées au principe de la libre administration. C’est ainsi que la loi encadre strictement sa durée afin de permettre aux collectivités territoriales dirigées par une délégation spéciale de retrouver très rapidement la normalité. Toutefois, au Togo, il y a la loi, il y a les pratiques.

 

  • Les conditions de mise en place des délégations spéciales

 

Les délégations spéciales encore en fonction à la veille des élections municipales du 30 juin 2019 ont été mises en place au début des années 2000. Leur mise en place a été favorisée par la loi n°98-006 du 11 février 1998 portant décentralisation[3]. En effet, l’article 76 de ce texte dispose qu’« en cas de dissolution du Conseil municipal, de démission de tous ses membres ou d’annulation définitive de leur élection, une délégation spéciale chargée de remplir les fonctions du Conseil est nommée par décret en Conseil des ministres sur proposition du ministre de l’administration territoriale dans les quinze (15) jours qui suivent la dissolution, la démission ou l’annulation définitive ».

La mise en place des délégations spéciales au Togo est intervenue pour mettre fin à la durée exceptionnelle des Conseils municipaux élus en 1987 pour un mandat de cinq (5) ans mais qui n’ont pu être renouvelés du fait des troubles socio-politiques du début des années 90. Si certains d’entre eux n’étaient même plus fonctionnels au moment de leur dissolution, le caractère exceptionnel de la durée de ces Conseils municipaux nécessitait que des mesures soient prises par le pouvoir central. Ce dernier a opté pour le remplacement de l’exception par l’exception, en mettant fin au mandat anormalement long des conseillers municipaux élus en 1987, au profit de délégations spéciales, alors qu’on aurait pu envisager de nouvelles élections locales. Jusque-là, il n’y avait pas de problème dans la mesure où la mise en place de délégations spéciales devrait s’inscrire dans la durée légale prévue à cet effet afin de retrouver la normalité locale.

 

  • La durée anormalement longue des délégations spéciales

 

C’est l’article 78 de la loi du 11 décembre 1998 qui fixait la durée des fonctions de la délégation spéciale. Il dispose qu’ « il est procédé à l’élection d’un nouveau conseil municipal dans un délai de trois (3) mois à compter de la date de nomination de la délégation spéciale ». Il en résulte que la durée d’une délégation spéciale ne saurait dépasser trois (3) mois, ce qui paraît conforme à l’esprit d’un organe politique transitoire comparativement à la durée de l’intérim du chef de l’Etat de cents (100) jours prévue par l’article 65 al.3 de la Constitution, et celle de soixante (60) jours prévue par l’article 68 al.3 de la Constitution pour l’élection d’une nouvelle assemblée en cas de dissolution de l’Assemblée nationale. A titre de comparaison, la durée de la délégation spéciale est de deux (2) mois en France[4]. La loi ne prévoit pas expressément de possibilités de renouvellement du mandat de la délégation spéciale alors qu’en France, ce mandat peut être prorogé exceptionnellement pour la même durée, soit quatre (4) mois  en tout pour une délégation spéciale dont le mandat est prorogé. La seule possibilité de prorogation du mandat de la délégation spéciale au Togo d’après l’article 78 de la loi du 11 décembre 1998 réside dans le cas où elle est instituée à moins d’un an du renouvellement général des conseils municipaux.

Alors que le régime juridique de la délégation spéciale tel qu’il ressort de la loi du 11 décembre 1998 paraît strict afin de ne pas banaliser cet instrument exceptionnel, la pratique va en faire une application très souple au point d’en faire la règle, et l’élection l’exception. En effet, alors qu’on reprochait aux conseils municipaux élus en 1987 leur durée anormalement longue, les délégations spéciales instituées pour les remplacer ont battu tous les records en matière de durée.

C’est en 2001 que le Gouvernement a dissout les conseils municipaux issus des élections de 1987 et institué des délégations spéciales conformément à la loi du 11 décembre 1998. On peut considérer que c’est uniquement à cela qu’a servie cette loi puisque ses dispositions resteront lettres-mortes jusqu’à leur abrogation par la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales[5]. Cette loi, censée redynamiser un processus de décentralisation en pleine léthargie, n’a pas mis fin aux délégations spéciales instituées quelques années plus tôt. Elle leur a, au contraire, donné une nouvelle base légale, alors qu’elles étaient dans l’illégalité depuis plus de cinq (5) ans. 

En effet, alors que les articles 85 et suivants de la nouvelle loi reprennent les dispositions des articles 76 et suivants de la loi de 1998 pour redéfinir le régime juridique des délégations spéciales, les dispositions transitoires normalisent leur situation anormale. L’article 375 de la loi de 2007 prévoyait à ce titre que « sauf en cas de dysfonctionnement notamment des dissensions graves en leur sein, les délégations spéciales restent en place jusqu’à l’installation des conseils prévus par la présente loi ». Cette disposition très habile constitue une échappatoire pour le pouvoir central pour se protéger contre les critiques relatives à la durée anormalement longue des délégations spéciales. Ce faisant, le législateur de 2007 a corrigé ce qu’il pourrait considérer comme une lacune de son homologue de 1998, qui, n’a pas su faire preuve de réalisme en ne prévoyant aucune alternative à l’illégalité des délégations spéciales au cas où les élections locales ne seraient pas organisées dans les délais.

Au demeurant, si la loi du 13 mars 2007 a eu pour mérite de clore le débat sur l’illégalité des délégations spéciales, elle n’a pas résolu le problème de leur légitimité démocratique.

 

  1. Une pratique antidémocratique

 

L’institution de délégations spéciales constitue une intrusion du pouvoir central dans les affaires des collectivités territoriales portant par la même occasion une atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales. Cependant, cette atteinte est justifiée par des motifs d’intérêt général, ce qui relativise sa portée et justifie son utilisation. En général, le recours à des délégations spéciales ne pose pas de problèmes juridiques particuliers en raison du caractère exceptionnel qu’il revêt. En France, les délégations spéciales sont utilisées avec beaucoup de parcimonie dans la mesure où un recours fréquent lui enlèverait son caractère exceptionnel et dénaturerait par la même occasion le principe de la libre administration.

Si la mise en place des délégations spéciales est parfaitement légale, il n’en demeure pas moins que c’est une pratique antidémocratique. C’est la raison pour laquelle sa durée est strictement limitée. Il en résulte que leur maintien au-delà de la durée légale ne fait que renforcer leur caractère antidémocratique. Les délégations spéciales n’ont pas pour vocation de permettre au pouvoir central d’imposer une tutelle illégale sur une collectivité territoriale ou d’en exercer les compétences. Il s’agit uniquement d’assurer la continuité du service public en l’absence des organes municipaux[6]. C’est la raison pour laquelle la loi prévoit que les délégations spéciales n’ont pas vocation à exercer la plénitude des compétences dévolues aux conseils municipaux. L’article 86 al.4 de la loi du 13 mars 2007 dispose à cet effet que « les pouvoirs de la délégation spéciale sont limités aux actes de gestion courante. En aucun cas, la délégation spéciale ne peut engager les finances communales au-delà des ressources disponibles de l’exercice en cours ».

Toutefois, les pratiques des délégations spéciales au Togo pendant les deux dernières décennies ont montré que celles-ci étaient davantage plus que ne seraient des délégations spéciales. Elles se comportées comme de véritables organes municipaux exerçant toutes les compétences dévolus à ces derniers et même plus. Certains présidents de délégation spéciale se plaisaient à se faire appeler « monsieur le maire » en tirant profit de l’impasse du processus de décentralisation permettant aux délégations spéciales de s’éterniser. Privé de légitimité démocratique et n’ayant pas de compte à rendre aux administrés, les délégations spéciales adoptaient des budgets et portaient de projets engageant les finances communales, percevaient des taxes et prenaient des mesures règlementaires touchant directement aux administrés.  

Eu égard à ce qui précède, on peut considérer qu’on avait des « délégations très spéciales » au Togo.

 

  1. Une résurgence à ne pas écarter

 

Enfin débarrassés de ces délégations spéciales éternelles ! C’est ce que pourraient se dire les togolais à l’heure actuelle au moment où les nouveaux maires élus investissent les Conseils municipaux qui n’ont connu que des délégations spéciales depuis près de vingt (20) ans.

La loi 2018 - 003 du 31 janvier 2018 portant modification de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales[7] en vigueur à l’heure actuelle reprend le dispositif des délégations spéciales aux articles 117 et suivants. Il paraît tout à fait normal que ce dispositif figure dans la nouvelle loi car, comme démontré plus haut, le but des délégations spéciales est de sauver les collectivités territoriales en remédiant aux dysfonctionnements de leurs organes plutôt que de substituer à ces derniers dans la gestion des affaires locales.

Il est vrai que les togolais n’ont pas envie d’être replongés aussitôt dans le calvaire des délégations spéciales eu égard aux très mauvaises impressions laissées par ces dernières du fait de l’anormalité de leur durée. Toutefois, sans être pessimiste sur la réussite des nouveaux conseils municipaux élus, on peut considérer  qu’une résurgence des délégations spéciales n’est pas à écarter. En effet, l’article 116 de la loi de 2018 dispose qu’ « en cas de dysfonctionnement, notamment de dissension grave en son sein, le conseil municipal peut être dissous par décret en conseil des ministres sur le rapport du ministre chargé de la décentralisation ».

 Il n’est pas exclu que certains conseils municipaux connaissent des problèmes au début ou en cours d’exercice dans la mesure où la majorité de conseillers municipaux élus sur toute l’étendue du territoire en sont à leur tout premier mandat politique et doivent encore se familiariser avec le mode d’emploi de la décentralisation. L’apprentissage risque d’être très difficile et peut-être fatal à certains conseils municipaux avant la fin de l’exercice. Il reviendra au pouvoir central de montrer une certaine souplesse dans la mise en œuvre des mesures coercitives prévues par la loi vis-à-vis des conseils municipaux indélicats. Le recours aux délégations spéciales doit demeurer exceptionnel.

 

  1. Une pratique qui doit retrouver son caractère exceptionnel

 

Si la loi permet toujours au Gouvernement de recourir aux délégations spéciales pour régler les cas de dysfonctionnement grave des conseils municipaux, le processus de décentralisation gagnerait au Togo à ce que ce recours n’ait lieu qu’en dernier ressort. Les délégations spéciales doivent demeurer exceptionnelles. Il en ira dans l’intérêt de l’enracinement de la démocratie locale au Togo.

Les nouveaux conseils municipaux élus auront besoin de beaucoup de temps et d’indulgence de la part du pouvoir central et des administrés pour prendre leurs marques. Il appartient au Gouvernement d’accompagner les élus locaux dans l’exercice de leur mission dans le respect du principe de la libre administration. Les relations entre l’Etat et les communes doivent être placées sous le signe de la collaboration et non de confrontation. Il appartiendra également au juge administratif d’être vigilant dans le contrôle des sanctions prises par l’Etat à l’égard des communes en cas de frictions.

Si le recours à la délégation spéciale s’imposait à un moment donné, dans une commune donnée, il faudrait faire en sorte qu’il s’inscrive dans par la loi et dans une logique de transition et non de substitution.  

Espérons que dans quelques années, les délégations spéciales ne seront plus qu’un lointain mauvais souvenir pour la démocratie locale !

 

[1] Arrêté n° 0100/ MATDCL-SG-DDCL portant publication des résultats des élections des maires et adjoints au maire des 5, 10, 11, 12, 13,14 et 15 septembre 2019 dans les 117 communes du Togo, Journal officiel de la République togolaise, 7 octobre 2019, 64e année, n°23 ter, pp. 3 et suivants

[2] Charles MALOT, La délégation spéciale dans les collectivités territoriales françaises, Editions universitaires européennes, 2017.

[3] Loi n° 98-006 du 11 février 1998 portant décentralisation, Journal officiel de la République togolaise, 11 février 1998, 53e année, n°5, pp.20 et suivants

[4] Articles L.2121-35 et suivants du Code général des collectivités territoriales

[5] Loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales, Journal officiel de la République togolaise, 13 mars 2007, n°52, numéro spécial, n°13, pp.1 et suivants

[6] Conseil d’Etat, 3 novembre 1989, Gaillot, Recueil Lebon, p.223 ; AJDA 1990, p. 425

[7] Loi 2018 - 003 du 31 janvier 2018 portant modification de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales, Journal officiel de la République togolaise, 1er février 2019, 63e année, n°2,numéro spécial, pp. 2 et suivants

Partager cet article

Repost0
Pour être informé des derniers articles, inscrivez vous :

Commenter cet article