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Droit et politique togolais

La gestion du contentieux des candidatures à l'élection présidentielle du 22 février 2020 par la Cour constitutionnelle : Analyse des textes et commentaire des décisions

25 Janvier 2020 , Rédigé par Zeus Dodji AKPATCHA Publié dans #Elections, #Droit constitutionnel, #Jurisprudence, #Commentaires

Instituée par la Constitution togolaise du 14 octobre 1992, la Cour constitutionnelle n'a été officiellement mise en place que par la loi organique n°97-01 du 8 janvier 1997. Plus haute juridiction constitutionnelle du pays, elle s'est vue confiée plusieurs missions en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, de protection des droits et libertés fondamentaux et de régulation du fonctionnement des institutions.

Outre ces attributions quotidiennes, l'article 104 al.2 de la Constitution lui confie des missions en matière électorale. Il dispose à ce titre que "la Cour constitutionnelle juge de la régularité des consultations référendaires, des élections présidentielles, législatives et sénatoriales. Elle statue sur le contentieux de ces consultations et élections". Si ces attributions électorales sont ponctuelles en raison de la tenue sporadique des opérations électorales, l'expérience a montré que c'est à ces occasions sensibles que cette institution se retrouve au devant de la scène et qu'elle est particulièrement attendue par peuple. Il en est ainsi surtout dans le cadre de l'élection présidentielle, la plus importante de toutes les élections du pays en raison de la présidentialisation du régime politique togolais.

Toutefois, à ces occasions, cette cour n'a semblé jamais convaincre les togolais, du moins les partisans de l'opposition, dans la gestion du contentieux de l'élection présidentielle, au point d'entamer sa légitimité. Déjà décriée pour sa composition sur-mesure pour veiller aux intérêts du pouvoir, la Cour constitutionnelle togolaise est attendue au tournant à chaque élection présidentielle, où elle doit, par ces décisions, non seulement dire le droit, mais aussi défendre sa légitimité et son impartialité. Il ne s'agit toutefois pas ici de s'interroger sur le bien-fondé ou non des critiques vis-à-vis de cette Cour, mais d'apporter les éclairages nécessaires sur l'étendue de sa mission dans le cadre du contentieux des candidatures à l'élection présidentielle à la lumière des dispositions de la Constitution et du code électoral et de la jurisprudence de la Cour. A ce titre, la Cour constitutionnelle, en sa qualité de juge du contentieux pré-électoral, se prononce sur les candidatures avant la publication et après la publication de la liste des candidats.

 

I. La Cour constitutionnelle, juge du contentieux des candidatures avant la publication de la liste des candidats

 

La phase pré-électorale correspond à la période précédant les opérations de vote. Cette période s'ouvre avec le décret portant convocation du corps électoral et s'achève avec la fin de la campagne électorale. Dans le cadre de l'élection présidentielle de 2020, cette période pré-électorale s'est ouverte avec le décret n°2019-191 du 5 décembre 2019 qui fixe au 22 février 2020 la date du premier tour de l'élection présidentielle. S'agissant d'une élection à deux tours, une deuxième période pré-électorale pourrait éventuellement s'ouvrir après la proclamation des résultats du premier tour jusqu'aux opérations de vote du deuxième tour. Dans ces différentes phases électorales, la Cour constitutionnelle est emmenée à exercer son office. Il est ainsi chargé de se prononcer sur le contentieux résultant de l'enregistrement des candidatures par la Commission électorale nationale indépendante (CENI) et sur la validité des dossiers de candidature transmis par la CENI avant la publication des listes des candidats.

 

A. Le contentieux de l'enregistrement des candidatures par la CENI

 

L'article 152 du code électoral dispose qu'"en cas de refus d’enregistrement de la candidature par la CENI, le candidat se pourvoit immédiatement devant la Cour constitutionnelle qui devra rendre sa décision dans les quarante-huit (48) heures". En effet, l'enregistrement des candidatures à l'élection présidentielle relève de la CENI, qui examine la régularité des dossiers au vu des documents requis par les articles 150 et 151 du code électoral. La décision de la CENI d'opposer une fin de non-recevoir au dossier d'un candidat est susceptible de recours devant la Cour constitutionnelle conformément à l'article 152 précité.

Le délai de 48 heures dans lequel le code électoral enferme la décision de la Cour constitutionnelle peut paraître apriori restreint au regard des délais de jugement de droit commun. Toutefois, il s'explique par l'urgence en matière électorale. Ce délai est déclenché par la saisine effective de la cour constitutionnelle par le candidat évincé. Cette saisine peut s'opérer immédiatement que la notification du refus d'enregistrement de la CENI au candidat et dans tous les cas, avant la transmission des dossiers de candidature par la CENI à la Cour constitutionnelle. La Cour peut enjoindre à la CENI d'enregistrer le dossier de candidature objet du litige dans le cas où il juge le dossier recevable, ou confirmer le refus d'enregistrement de la CENI en rejetant le recours du requérant. Cette décision n'est pas susceptible de recours.

Dans le cadre de l'élection présidentielle de 2020, la Cour constitutionnelle a été saisie le 8 janvier 2020 dans le cadre du contentieux de l'enregistrement des candidatures par le sieur GNAGNON Kossi Wonouvo dont le dossier de candidature a été rejeté par la CENI pour non production du recépissé de paiement du cautionnement, prévu à l'article 155 du code électoral, dont le montant a été fixé à vingt millions (20 000 000) de francs CFA par le décret n°2019-192/PR du 5 décembre 2019. Le requérant soutenait à l'appui de sa requête que l'absence de ce document dans son dossier de candidature est imputable à la CENI dans la mesure où cette dernière avait omis de mentionner le production obligatoire de ce document dans la liste des documents publiée dans son communiqué informant les candidats à l’élection présidentielle du 22 février prochain des pièces à fournir pour la constitution du dossier de candidature. Il estime n'avoir été informé de l'obligation de fournir ce document que la veille du dépôt de son dossier de candidature, ce qui s'analyse en "brusque de la CENI à quelques heures de la clôture du dépôt des candidatures et est totalement aux antipodes de l’esprit et de la lettre du code électoral et viole frontalement les droits des candidats et pratiquement ceux du requérant qui se voit imposer un court délai ou pratiquement un délai inexistant pour le paiement du cautionnement".

Dans sa décision n°EP-001/20 du 10 janvier 2020, la Cour n'a pas suivi le raisonnement du requérant et s'en est tenue à la lettre des dispositions des articles 151 et 155 du code électoral pour rejeter la requête du sieur GNAGNON. La haute juridiction constitutionnelle considère que "le récépissé de versement du cautionnement est un document substantiel du dossier de candidature à l’élection présidentielle que la CENI ne peut occulter". La Cour confirme ainsi le vice de forme relevé par la CENI dans le dossier rejeté en se fondant sur le caractère "substantiel" du document faisant défaut. Par cette formule, la Cour semble faire preuve de souplesse dans l'appréciation des vices de forme. Elle laisserait entendre a contrario qu'il existerait des "documents non substantiels" dont la non-production dans le dossier de candidature n'aurait pas entraîné ipso facto un refus d'enregistrement. Cette appréciation rejoint dans une certaine mesure celle du Conseil d’État français, qui, depuis l'arrêt Danthony du 23 décembre 2011, ne sanctionne que les vices substantiels entachant les actes administratifs. Si cette appréciation suffisait à la Cour pour rejeter la requête, elle n'a pas manqué l'occasion d'adresser un petit message particulier aux candidats suivant lequel "tout candidat à une quelconque élection doit, à tout le moins, connaître les textes qui régissent celle-ci". Un subtil rappel à l'ordre....

 

B. Le contentieux de la validité des dossiers de candidature transmis par la CENI

 

L'article 156 du code électoral dispose que "La Cour constitutionnelle publie la liste des candidats au plus tard vingt-cinq (25) jours avant le scrutin". Cette publication fait suite à la transmission des dossiers de candidature enregistrés par la CENI qui, conformément à l'article 154 du même code " procède à l ’examen préliminaire du dossier de candidature et détermine les vérifications administratives nécessaires" qu'il transmet notamment à la Cour constitutionnelle.

Le délai de la publication de la liste des candidats se déduit à rebours de la date prévue pour l'élection. Dans ce cadre de l'élection présidentielle de 2020 dont le premier tour est fixé au 22 février, la Cour avait jusqu'au 28 janvier 2020 pour publier la liste des candidats. Les dossiers de candidature ayant été transmis par la CENI le 14 janvier, elle disposait donc d'un délai de vint (20) jours pour l'examen desdits dossiers. Cependant, il ne lui a suffit que de trois (3) jours pour se prononcer, la liste ayant été publiée le 17 janvier 2020 suivant la décision n°EP-0002/20. Par cette décision, la Cour a validé sept (7) des dix (10) dossiers de candidatures transmis par la CENI et en a invalidé deux (2). La dernière candidature a été retirée avant la publication de la décision de la Cour.

Les candidatures invalidées par la Cour constitutionnelle appellent quelques observations. L'analyse des dossiers de candidature par la Cour se fonde à la fois sur les vérifications opérées par la CENI et sur les conditions posées par l'article 62 de la Constitution. C'est sur ces fondements que la Cour a invalidé les dossiers des sieurs KAGBARA Innoncent et THON Acohin.

Concernant le premier cité, candidat du Parti démocratique panafricain (PNP), la Cour a relevé trois types d' irrégularités dans son dossier de candidature : le caractère non identifiable de la signature du dossier candidature, la signature de l'attestation sur l'honneur par le secrétaire général du parti en lieu et place du candidat et la délivrance de l'attestation de domiciliation du candidat par la police au lieu de la mairie. Il s'agit en somme de vices affectant les documents requis par l'article 151 du code électoral. La Cour devrait répondre à la question de savoir si ces vices sont susceptibles d'entraîner l'invalidation de la candidature de l'intéressé. Elle a considéré qu'il s'agit "de graves irrégularités qui sont de nature à entraîner l'invalidation du dossier de candidature au regard de l'article 151 du code électoral". Si l'appréciation de la Cour paraît identique à celle de la décision n°EP-001/20 du 10 janvier 2020, elle a cette fois-ci préféré motiver sa décision par la gravité des irrégularités que sur leur caractère substantiel. S'agit-il d'une simple question de terminologie? A priori non, car, la Cour semble dissocier l'appréciation qui doit être faite de l'absence d'un document, dont il faut apprécier le caractère substantiel, et les irrégularités dont font l'objet les documents produits, dont il faut apprécier la gravité. Tout compte fait, cette dernière appréciation a fondé l'invalidation de la candidature du sieur KAGBARA.

Pour THON Acohin, candidat indépendant "La Nouvelle vision", la Cour relève des irrégularités dans la liste des électeurs appuyant sa candidature. En effet, l'article 151 du code électoral exige que les candidats à l'élection présidentielle soient présentés par un parti politique ou une coalition de partis dont le candidat présente l'attestation ou à défaut " une liste d’électeurs appuyant la candidature indépendante et comportant les noms, prénoms et lieu de naissance, l’indicatif de la liste électorale d’inscription et la signature des intéressés". Candidat déclaré indépendant, Aubin THON se trouvait dans ce dernier cas de figure et devrait faire appuyer sa candidature par une liste d'électeurs. L'article 151 du code électoral impose des règles quant à l'établissement de la liste des électeurs à une candidature indépendante. Il dispose que " cette liste doit comprendre des électeurs représentant au moins deux mille (2.000) inscrits, domiciliés dans dix préfectures à raison de deux cents (200) au moins par préfecture". Ces conditions sont contraignantes eu égard à la formule employée. Cependant, la Cour relève que si la liste appuyant la candidature d'Acohin THON comporte une liste trois mille cent-quatre-vingt-six (3186) électeurs provenant de vingt-six (26) préfectures , "le candidat n,'a pu réunir un nombre d'électeurs supérieur ou égal à deux cents (200) que dans six (6) préfectures ". Rappelant le caractère sine qua non du respect de chacune des conditions posées par l'article 151, la Cour a décidé d'invalider la candidature du sieur THON en se livrant ainsi à une interprétation littérale des dispositions de l'article 151 du code électoral.

Si la décision de la Cour constitutionnelle d'invalider une candidature est insusceptible de recours, qu'en est-il des candidatures validées et dont la liste est publiée? En d'autres termes, est-il possible de contester devant la Cour la liste des candidats qu'elle a publiée en demandant l'invalidation d'une candidature figurant dans cette liste? Cette question mérite d'être posée si l'on sait que la Cour va se prononcer dans les prochains jours sur le recours déposé par le candidat Jean-Pierre FABRE en invalidation de la candidature du président sortant Faure GNASSINGBE. Le candidat de l'ANC, dans sa requête du 20 janvier 2020, demande à la Cour de prononcer l'inéligibilité pour l’élection présidentielle du 22 février 2020 du président sortant, qui a déjà effectué deux (2) mandats. Aussi audacieuse que paraît cette requête, nous considérons qu'elle n'a aucune chance d'aboutir et sera déclarée irrecevable par la Cour. Nous y reviendrons.

Beaucoup sollicité dans le contentieux des candidatures, la Cour devra également veiller à la régularité de la campagne électorale.

 

II. La Cour constitutionnelle, juge du contentieux des candidatures après la publication de la liste des candidats

 

Si l'article 168 al. 2 du code électoral dispose que " la CENI veille à la régularité de la campagne électorale", cette disposition ne fait pas obstacle aux attributions dont est investie la Cour constitutionnelle pendant la période de campagne. Si la CENI veille au déroulement normal de la campagne, la Cour constitutionnelle est chargée de régler le contentieux relatif aux candidats avant et pendant la campagne. Il en ressort que la publication définitive de la liste des candidats par la Cour ne la dessaisi pas du contentieux des candidatures, même lorsque la campagne électorale est ouverte. La Cour peut ainsi annuler une candidature avant ou pendant la campagne en cas d'inéligibilité du candidat ou prendre les mesures nécessaires en cas de décès d'un candidat

 

A. L'annulation d'une candidature avant ou pendant la campagne électorale 

 

Les dates d'ouverture et de clôture de la campagne électorale pour l'élection présidentielle du 22 février 2020 sont définies par le décret n°2019-193/PR du 5 décembre 2019. Il dispose que "la campagne électorale pour le premier tour de l’élection présidentielle du 22 février 2020 est ouverte le jeudi 6 février 2020 à zéro heure. Elle prend fin le jeudi 20 février 2020 à minuit". Pendant cette période, la Cour constitutionnelle est chargée de plusieurs missions.

Premièrement, l'article 159 du code électoral dispose qu'"en cas d’inéligibilité constatée d’un candidat avant l’ouverture de la campagne électorale ou pendant  la campagne électorale,  la Cour constitutionnelle procède à l’annulation de sa candidature".  Il en résulte que la Cour peut d'une part, constater l'inégibilité d'un candidat pendant la campagne électorale, et d'autre part, annuler cette candidature en se fondant sur l'inégibilité du candidat. Si la décision portant publication de la liste des candidats par la Cour constitutionnelle ne  peut être contestée par les candidats, celle-ci peut revenir sur sa décision sans avoir besoin d'être saisi par un candidat. Pour cela, il faudrait qu'elle constate au préalable l'inégibilité d'un candidat. Les conditions d'inéligibilité sont déduits à contrario des conditions d'éligibilité posées par l'article 62 de la Constitution. Il dispose que :

"Nul ne peut être candidat aux fonctions de président de la République s'il :

  • n'est exclusivement de nationalité togolaise de naissance ;
  • n'est âgé de 35 ans révolus à la date du dépôt de la candidature ;
  • ne jouit de tous ses droits civils et politiques ;
  • ne présente un état général de bien-être physique et mental dûment constaté par trois médecins assermentés désignés par la Cour Constitutionnelle ;
  • ne réside sur le territoire national depuis douze mois au moins".

La Cour vérifie en amont avant la publication des candidats si le candidat ne tombe pas sous le coup de l'une de ces conditions. Si la publication de la liste des candidats atteste que les candidats figurant sur cette liste respectent toutes les conditions d'éligibiité posées par l'article 62 de la Constitution, le candidat peut perdre l'une de ces conditions pendant la campagne électorale. Dans ce cas, la Cour constate directement l'inéligibilité du candidat et procède à l'annulation de sa candidature. Il peut en être ainsi lorsque le candidat est frappé d'une déchéance de nationalité ou a perdu la jouissance de tous ses droits civils et politiques dans le cadre d'une procédure judiciaire pendant la campagne électorale. Les autres conditions paraissent acquises et pouvant difficilement faire défaut après la publication de la liste des candidats.

Une dernière condition d'inéligibilité réside à l'article 59 al. 1er de la Constitution. Cette disposition, issue de la loi constitutionnelle du 15 mai 2019, interdit le renouvellement de plus d'une fois du mandat présidentiel. Dans ce cas, il paraît évident que la Cour se serait prononcé contre cette candidature dans sa décision portant publication de la liste de candidats dans la mesure où c'est une situation figée, qui n'est pas susceptible d'évoluer entre la publication de la liste et la date de l'élection. Si le cas du président Faure GNASSINGBE est pointé du doigt par le candidat Jean-Pierre FABRE, qui considère que le président sortant devrait être déclaré inéligible et sa candidature invalidée par la Cour dans la mesure où ce dernier a déjà effectué trois (3) mandats à ce jour, il faudrait rappeler que l'article 158 al. 2 de la Constitution issue de la loi constitutionnelle du 15 mai 2019 dispose que "les mandats déjà réalisés et ceux qui sont en cours à la date d’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle, ne sont pas pris en compte dans le décompte du nombre de mandats, pour l’application des dispositions des articles 52 et 59 relatives à la limitation du nombre de mandats". Si cette disposition paraît être taillée sur mesure pour le président sortant, il n'en demeure pas moins qu'elle prive d'effet l'application à son encontre des dispositions de l'article 59 al. 1er. C'est la raison pour laquelle, le candidat FABRE ne s'est pas limité dans sa requête à demander l'invalidation de la candidature du président sortant mais a demandé en amont l'annulation de la modification de l'article 158 al. 2 par la Cour constitutionnelle pour fonder l'inéligibilité de Faure GNASSINGBE. Aussi ingénieuse que puisse paraître ce montage juridique, ses chances de réussite paraissent quasiment nulles dans la mesure où la Cour s'était déjà prononcé contre la recevabilité du recours en annulation de la révision constitutionnelle déposé par le même requérant en mai 2019.

 

B. Le remplacement d'un candidat décédé avant ou pendant la campagne électorale

 

Le deuxième cas dans lequel la Cour constitutionnelle peut intervenir pendant la campagne électorale est celui prévu à l'article 160 al. 2 et 3 du code électoral. Il dispose :

"Le décès d’un candidat pendant la campagne électorale entraîne le report du scrutin à trente (30) jours par rapport à la date initialement prévue.

Dans ce cas, le remplacement éventuel du candidat doit être effectué dans les huit (08) jours suivant la date du décès".

Il appartient ainsi à la Cour constitutionnelle de constater le décès du candidat concerné au vu de l'acte de décès de l'intéressé et d'en tirer les conséquences relatives au report de l'élection et au remplacement éventuel du candidat. Dans ce dernier cas, il appartient à la Cour d'examiner l'éligibilité du candidat remplaçant conformément aux dispositions de l'article 62 de la Constitution et des articles 150 et suivants du code électoral.

Si l'office de la Cour est très étendue dans la période pré-électorale, elle reste également très sollicitée pendant la période post-électorale où elle est particulièrement attendue. A suivre....

 

 

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